Oleh: Dony Yusra Pebrianto,SH
A. Pengantar
Studi Kebijakan publik sebenarnya merupakan bagian dari studi ilmu administrasi Negara (administrasi publik). Disiplin ilmu ini tergolong baru dalam ilmu administrasi Negara, hal ini mengingat studi ini mulai berkembang pada awal 70-an, terutama dengan terbitnya tulisan Harold D. Laswell tentang Policy Sciences[1].
Namun bagaimana dengan Hukum dan Kebijakan Publik?. Hal ini seyogyanya penulis simpulkan sebagai bagian dari studi Hukum administrasi Negara. Hukum administrasi Negara adalah hukum dan peraturan-peraturan yang berkenaan dengan pemerintah dalam arti sempit atau administrasi Negara, peraturan-peraturan tersebut dibentuk oleh lembaga legislatif untuk mengatur tindakan pemerintah dalam hubungannya dengan warga Negara, dan sebagian peraaturan-peraturan itu dibentuk pula oleh administrasi Negara[2].
Apakah Pengertian Kebijakan Publik?
Menurut Thomas Dye, kebijakan publik adalah apapun pilihan pemerintah untuk melakukan atau tidak melakukan (Public Policy is whatever Government Choose To Do or Not To Do)[3]. Konsep tersebut terlalu luas, karena menurut konsep tersebut kebijakan publik juga mencakup tentang sesuatu yang tidak dilakukan oleh pemerintah di samping yang dilakukan oleh pemerintah ketika pemerintah menghadapi permasalah publik.
Pendapat lain dikemukakan oleh James E Anderson yang mendefinisikan kebijakan publik sebagai kebijakan yang ditetapkan oleh badan-badan dan aparat pemerintah[4]. Dalam pandangannya, Anderson menyatakan bahwa kebijakan publik dipahami sebagai pilihan kebijakan yang dibuat oleh pejabat atau badan pemerintah dalam bidang tertentu, misalnya bidang pendidikan, politik, ekonomi, pertanian, industri, pertahanan dan sebagainya.
Dimanakah Posisi Kebijakan Publik dalam Sistem Hukum Indonesia?
Menurut Abdul Latief[5], di dalam penyelenggaraan pemerinthana Negara terdapat dua jenis peraturan yang dapat berlaku secara berdampingan, yaitu peraturan perundang-undangan dan peraturan kebijakan. Mengenai peraturan perundang-undangan menurut penulis memiliki perbedaan dengan peraturan kebijakan.
Penulis mendasari pendapat diatas dengan meilhat kepada pendapat Van Kreveld dalam bukunya Beleidsregel in recht[6] yang mengemukakan bahwa peraturan kebijakan pada umumnya mempunyai ciri-ciri sebagai berikut:
a. peraturan itu baik secara langsung atau tak langsung tidak disandarkan pada undang-undang dasar atau undang-undang.
b. Peraturan itu dapat:
1) tidak tertulis dan tidak terjadi oleh serangkaian keputusan instansi pemerintah yang berdiri sendiri dalam rangka menyelenggarakan kewenangan pemerintah yang tidak terikat.
2) Ditetapkan dengan tegas secara tertulis oleh suatu instansi pemerintah.
c. Peraturan itu pada umumnya menunjukkan bagaimana suatu instansi pemerintah akan bertindak dalam menyelenggarakan kewenangan pemerintah yang tidak terikat terhadap setiap orang dalam situasi sebagaimana dimaksud dalam peraturan itu.
Di dalam undang-undang No. 10 Tahun 2004, memang disebutkan tentang eksistensi peraturan perundang-undangan diluar hirarki peraturan perundang-undangan yang disebut di dalam undang-undang ini[7]. namun penulis menyimpulkan bahwa yang dimaksud di sini bukanlah peraturan kebijakan. Penulis menyandarkan pendapat ini kepada penjelasan pasal 4 Undang-undang No. 4 Tahun 2010, yaitu “jenis peraturan perundang-undangan selain dalam ketentuan ini, antara lain, peraturan yang dikeluarkan oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat dan Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, Mahkamah Agung, Mahkamah Konstitusi, Badan Pemeriksa Keuangan, Bank Indonesia, Menteri, Kepala Badan, Lembaga, atau Komisi yang setingkat yang dibentuk oleh undang-undang atau pemerintah atas perintah undang-undang, Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Provinsi, Gubernur, Dewan Perwakilan Rakyat Kabupaten/ Kota, Bupati/ walikota, Kepala Desa atau yang setingkat.
Penulis menyimpulkan bahwa, ketentuan di atas tidak menyangkut peraturan kebijakan, dan intinya adalah, penulis menggaris bawahi bahwa peraturan kebijakan bukanlah aturan yang termaktub di dalam hirarki peraturan-perundang-undangan maupun peraturan lain berdasarkan Pasal 7 ayat 4 UU No. 10 Tahun 2004. Peraturan kebijakan adalah suatu aturan yang berdiri sendiri.
Peraturan kebijakan merupakan suatu ketentuan yang dikeluarkan oleh Pemerintah di luar peraturan perundang-undangan (diluar hirarki perundang-undangan). “Oleh Karena Freies Ermessen, termasuk beleidsregel, berada di ranah kebijakan administrasi (doelmatigheid) maka beleidsregel atau peraturan kebijaksanaan tidak tergolong peraturan perundang-undangan (algemene verbindede voorschriften), lebih-lebih bukan bagian peraturan perundang-undangan. Peraturan kebijaksanaan (beleidsregel) bukan berpaut rechmatig, tetapi doelmatig.” (Prof. Dr. HM. Laica Marzuki,SH)
Kebijakan Publik=Kebijaksanaan Publik?
Dalam beberapa pendapat para sarjana, ada banyak sarjana yang menyamakan antara kebijakan publik dengan kebijaksanaan publik. Menurut penulis, antara kebijakan publik dan kebijaksanaan publik sebenarnya memiliki perbedaan, dengan kata lain kebijakan publik dengan kebijaksanaan publik berbeda.
Istilah kebijakan bermakna perilaku atau tindakan yang mencerminkan kebajikan bagi setiap pribadi pejabat, sedangkan kebijaksanaan dalam pengertian hukum mempunyai makna sebagai tindakan yang mengarah pada tujuan sebagai pelaksanaan dari kekuasaan pejabat atau organ pemerintahan.
Penulis menyimpulkan bahwa kebijakan publik cenderung bertitik tolak kepada kebebasan bertindak dan mempertimbangkan langkah penyelesaian masalah publik oleh pemerintah yang tidak ada sumber hukum atau normanya kabur. Sedangkan kebijaksanaan sebenarnya hampir sama dengan kebijakan, namun harus ada suatu bentuk pelimpahan kewenangan (delegasi, atribusi, mandat) oleh suatu aturan perundang-undangan.
Dari Sistem Hukum Manakah Asal Freis Ermessen/ Kebijakan Publik?
Pemikiran atau konsepsi manusia merupakan anak zaman yang lahir dan berkembang dalam situasi kesejarahan dengan berbagai pengaruhnya. Pemikiran atau konsepsi manusia tentang Negara hukum juga lahir dan berkembang dalam situasi kesejarahan. Konsep Negara hukum secara historis dan praktis , konsep Negara hukum muncul dalam berbagai model seperti Negara hukum menurut Al-qur’an dan Sunnah atau nomokrasi Islam, Negara hukum menurut konsep eropa continental yang dinamakan rechstaat, Negara hukum menurut Konsep Anglo saxon (Rule of law), konsep socialist legality, dan konsep Negara hukum Pancasila[8]. Namun secara umum konsep Negara hukum dibagi atas Negara hukum rechstaat dan Negara hukum rule of law.
Konsep rechstaat muncul secara lebih eksplisit pada abad ke-19 oleh Friedrich Julius Stahl yang diilhami oleh Immanuel Kant. Menurut Stahl, unsur-unsur Negara hukum (rechstaat) adalah:
a. Perlindungan hak-hak asasi manusia
b. Pemisahan atau pembagian kekuasaan untuk menjamin hak-hak itu
c. Pemerintahan berdasarkan peraturan perundang-undangan
d. Peradilan administrasi dalam perselisihan[9].
Pada saat yang hampir bersamaan muncul pula konsep Negara hukum (rule of law) dari AV. Dicey, yang lahir dalam naungan sistem hukum anglo saxon. Dicey mengemukakan unsur-unsur rule of law sebagai berikut:
a. Supremasi aturan-aturan hukum (supremacy of the law), yaitu tidak adanya kekuasaan sewenang-wenang (absence of arbitrary power), dalam arti bahwa seseorang hanya boleh dihukum kalau melanggar hukum
b. Kedudukan yang sama dalam menghadapi hukum (equality before the law). Dalil ini berlaku baik untuk orang biasa maupun untuk pejabat
c. Terjaminnya hak-hak manusia oleh undang-undang (dinegara lain oleh undang-undang dasar) serta keputusan-keputusan pengadilan[10].
Kemudian timbul pertanyaan, dari manakah asal kebijakan publik jika ditinjau dari dua sistem hukum tersebut. Dalam hal ini penulis membaginya ke dalam dua teori, yaitu teori yang menyamakan antara kebijakan publik dengan kebijaksanaan publik, serta teori yang membedakan antara kebijakan publik dengan kebijaksanaan publik.
1. Teori Kebijakan Publik=Kebijaksanaan Publik
Berdasarkan teori ini, penulis memberikan suatu penjelasan tentang pandangan dari sistem hukum mana asal kebijakan publik. Sebagaimana diuraikan diatas tentang sistem hukum rule of law dan rechstaat, dapat digaris bawahi bahwa pada sistem hukum rechstaat bahwa pemerintah melakukan/ menjalankan fungsi dan wewenangnya berdasarkan aturan tertulis yang memang sudah ada, sedangkan sebaliknya, sistem hukum rule of law mengenal dan mengakui sistem hukum yang tidak tertulis.
Dari hal itu penulis menyimpulkan bahwa kebijakan publik satau kebijaksanaan publik (penyamaan) berasal dari sistem hukum rechstaat. Hal ini dikarenakan bahwa dalam pelaksaanan atau pengeluaran suatu produk peraturan kebijaksanaan harus memiliki pelimpahan kewenangan yang jelas oleh undang-undang, bentuknya bisa berupa distribusi, atribusi, dan mandat.
2. Teori Kebijakan Publik ≠ Kebijaksanaan Publik
Lain lagi halnya dengan teori yang menyatakan bahwa kebijakan publik berbeda dengan kebijaksanaan publik. Seperti yang telah dibahas di awal tentang perbedaan kedua hal ini yaitu: Istilah kebijakan bermakna perilaku atau tindakan yang mencerminkan kebajikan bagi setiap pribadi pejabat, sedangkan kebijaksanaan dalam pengertian hukum mempunyai makna sebagai tindakan yang mengarah pada tujuan sebagai pelaksanaan dari kekuasaan pejabat atau organ pemerintahan.
Dari pernyataan tersebut penulis menyimpulkan hal-hal sebagai berikut:
a. Kebijakan publik berasal dari sistem hukum rule of law, karena berdasarkan pemahaman ini kebijakan publik hanya merupakan prilaku moral pejabat publik dalam menyelesaikan atau mengambil solusi dalam pemecahan permasalahan publik yang sandaran hukumnya kosong, kabur, atau ambigu.
b. Kebijaksanaan publik berasal dari sistem hukum rechstaat, hal ini berdasarkan kepada pemahaman bahwa kebijaksanaan merupakan suatu pelaksanaan kewenangan dari pejabat publik yang kewenangan kebijaksanaannya diatur secara yuridis dalam bentuk distribusi, atribusi, dan mandat.
[1] A.G Subarsono, Analisis Kebijakan Publik, Konsep, Teori, dan Aplikasi, Pustaka Pelajar, Jakarta, 2009, hlm1.
[2] Ridwan HR, Hukum Administrasi Negara, Raja Grafindo Persada, Jakarta, 2007, hlm 36.
[3] Thomas R dye, “Understanding Public Policy”, Prentice-Hall, New Jersey, Chapter I,1981, hlm. 1
[4] James E Anderson, “Public Policy Making”, Holt, Rinehart and Winston, New york, Chapter 1,2 dan 5, 1979, hlm 3.
[5] Abdul Latief, “Hukum dan Peraturan Kebijaksanaan (beleidsregel) pada Pemerintahan Daerah”, UII Press, Yogyakarta, 2005, hlm 86
[6] Ibid
[7] Pasal 7 Ayat 4 UU No. 10 Tahun 2004: Jenis peraturan perundang-undangan selain sebagaimana dimaksud pada ayat (1), diakui keberadaannya dan mempunyai kekuatan hukum mengikat sepanjang diperintahkan oleh peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi.
[8] Tahir, “Negara Hukum”, Bulan Bintang, Bandung, 1997, hlm. 63.
[9] Dikutip dari Miriam Budiardjo, “Dasar-dasar ilmu politik”, Gramedia, Jakarta, 1982, hlm 57-58, Philipus M. Hadjon, “Perlindungan Hukum Bagi Rakyat Indonesia”, Bina Ilmu, Surabaya, 1987, hlm 76-82
[10] Miriam Budiardjo, Ibid, hlm. 58
Tidak ada komentar:
Posting Komentar